TEORÍAS SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DEL CONOCIMIENTO
1. Introducción
Dos grandes corrientes de pensamiento
Perspectiva individual o psicologista: El individuo es el protagonista de la construcción de teorías. El sujeto construye el conocimiento a partir de su interacción con el entorno físico y social pero el producto dependerá del desarrollo de sus capacidades cognitivas. La realidad se construye activamente mediante la aplicación y el reajuste de los esquemas cognitivos del sujeto al medio.
Perspectiva cultural o sociologista: El conocimiento tiene origen sociocultural. Concibe el conocimiento como artefacto de las comunidades sociales. El conocimiento científico no se incorpora directamente sino que sufre cierta simplificación en sus conceptos.
2. La construcción del conocimiento en la teoría de Piaget
El niño como el adulto son organismos activos que seleccionan e incorporan estímulos del medio y ejerce sus propios mecanismos de control. La finalidad primordial de la programación de estructuras cognitivas es proporcionar a las personas herramientas cada vez más calificadas para la construcción de la realidad.
A) Mecanismos de construcción de lo real
Ningún conocimiento humano esta preformado. El objeto se construye mediante la realización de un conjunto de esquemas u operaciones aplicadas a él.
Esquemas sensoriomotores --- Esquemas mentales --- Operaciones lógicas
Piaget.- Menciona que existe una continuidad entre la biología y la mente. Los principios generales que rigen el desarrollo del organismo son los mismos que inspiran el desarrollo del sistema cognitivo.
La adaptación es la tendencia de los organismos a ajustarse a las condiciones ambientales, es la fuerza que impulsa al sujeto a reajustar y cambiar sus estructuras mentales en su interacción con el medio.
B) La dinámica de la construcción del conocimiento
Una vez en la adolescencia Piaget decide cambiar la analogía biologística por la científica por la construcción de lo real y lo posible (método hipotético-deductivo). Esto es el desarrollo como una progresión de estructuras cada vez más perfeccionadas y equilibradas. Si la acción era el instrumento básico para la construcción del mundo real, la abstracción hace lo propio en la construcción del mundo de lo posible.
C) Los dos aspe tos del conocimiento operatorio y figurativo
El operatorio comprende las reglas de construcción y transformación del objeto que son abstractas y libres de contenido, el figurativo se refiere la contenido específico al que se aplican las reglas. Los aspectos figurativos se desarrollan a través de la percepción de la imitación y de la imagen mental del mundo externo. Estos procesos están subordinados al componente operativo, sólo son similares si damos con un esquema cognitivo o una operación que nos permita “construir” el objeto.
D) Relación entre cultura y cognición: el universalismo
Las diferencias culturales pueden alterar el ritmo de la evolución pero no modificar sustancialmente la secuenciación del desarrollo. La aparición de ciertas estructuras cognitivas puede verse retrasada en algunas culturas, pero una vez que emergen lo hacen siguiendo un orden fijo y universal. El componente operatorio domina sobre el figurativo
E) Algunas notas criticas al constructivismo piagetiano
Refuta la cuestión herencia-medio. El problema del estado inicial: el constructivismo Piagetano es una buena teoría del cambio de conocimiento pero no permite explicar su origen. El segundo problema es la soledad epistemológica: el individuo construye su conocimiento principalmente en la interacción con el mundo social. Tercero habla de la importancia del contenido de las representaciones. Por ultimo el paralelismo entre el conocimiento físico y el social.
3. La construcción del conocimiento desde la psicología de la cognición social
A) El conocimiento en la Psicología Social Cognitiva y en la Psicología de la Cognición Social
Las perspectivas cognitivo-emocionales siempre han disfrutado de un espacio reconocido en la psicología social. La memoria, la percepción y la organización de la información pasan a ser constructos centrales en la PS. La PSC evitó reducir sus conceptos a o extremo y lo observable cuando imperaba el conductismo, la PCS intenta evitar la reducción de la vida social a procesos exclusivamente mentalistas.
B) La primacía de modelos racionalistas del conocimiento
La PCS asume que toda la conducta social puede especificarse en términos de procesamiento de la información. La PCS también se preocupa por el modo en que la gente extrae y organiza la información socia. Para esta los individuos son procesadores activos de la información lo que significa que: a) el efecto de los estímulos percibidos dependen de cómo son categorizados e interpretados por el preceptor b) toda información es organizada, esto es está sometida a procesos de selección y simplificación y c) esta información guía no solo de comportamiento de los individuos sino también el modo en que se procesan las futuras informaciones. Los individuos necesitan estructuras mentales complejas para construir el conocimiento social.
C) El conocimiento desde una racionalidad limitada
Los preceptores no atienden a toda la información disponible, ni evalúan de manera imparcial. La PCD ha demostrado que las disfunciones cognitivas pueden provenir de fuentes igualmente cognitivas. La cognición social aporta importantes innovaciones al estudio de la construcción del conocimiento pero se precipita al considerar que el individuo es el único agente responsable de ese proceso de construcción con lo que reduce su propuesta a un constructivismo en solitario
4. La construcción del conocimiento desde las representaciones sociales
CS, la realidad es algo que vería con el modo ñeque se procesa la información hasta el punto de que existirían tantas realidades como individuos. Los teóricos de las representaciones sociales o niegan que las propiedades de la realidad sean subjetivas, pero enfatizan la importancia de esta subjetividad en la conformación de la realidad objetiva.
A) La dicotomía sociedad-individuo
Los conceptos son representaciones colectivas. “si son comunes a un grupo social es porque agregan a lo que podemos aprender de nuestra experiencia personal. La representación colectiva se fundamenta no solo en una clasificación de la sociedad sino en una edificación o sea hacer de la sociedad la creadora del individuo que a su vez está obligado adaptarse a ella.
B) Las representaciones sociales como conocimiento
Durkheim, Moscovici proponen dos modificaciones: las representaciones sociales deben entenderse como una forma particular de adquirir conocimientos, segundo deben entenderse como una forma particular e comunicar el conocimiento que ya se ha sido adquirido.
Moscovici:
primacía de lo social sobre lo individual
la objetivación
el anclaje
el formalismo subjetivista
5. La construcción del conocimiento en la sociología del conocimiento
A) De la sociología de la cultura a la sociología de la ciencia
El sujeto cognoscente es responsa le de los errores, engaños; la razón por el contrario es responsable de la verdad. Marx: no es la conciencia del hombre la que determina su ser, sino el ser social que determina la conducta.
Mannheim: todas las ideas estuvieron relacionadas y por tanto influidas por la situación social e higiénica en la que estaban enmarcadas.
Durkheim: la sociedad desempeña un papel decisivo en la génesis del pensamiento lógico ya que forma los conceptos de que está compuesto ese pensamiento lógico, espacio, tiempo, etc.
B) Las nuevas sociologías del conocimiento científico
Merton: fundador de la nueva sociología, ETHOS de la ciencia.
Enfoques que no suponen un programa dicho:
strong prográmate
el programa relativista
el programa constructivita
el análisis del discursor
los estudios etnometodologicos
6. Tres cuestiones críticas para una teoría sobre la construcción del conocimiento
Primera cuestión: está referido al locus de las representaciones, o sea, si estas se sitúan en el individuo o en un colectivo de individuos
Segunda cuestión: gira en torno al proceso de elaboración de las representaciones; trata de valorar el papel de los procesos de transmisión y de construcción en la elaboración de teorías implícitas
Tercera cuestión: se refiere al carácter normativo vs específico del contenido de las teorías.
A) Las teorías como representaciones individuales vs. colectivas
Perspectiva de conocimiento: locus en el individuo y es distinto en función a sus experiencias personales. Solo la edad es un filtro interpretador de las experiencias. Reconoce el origen cultural del conocimiento como en la orientación de la cognición social, el tema cultural se reduce a una cuestión del contenido de las representaciones individuales por tanto, trasciende la dinámica individual.
Para la perspectiva cultural, el conocimiento tiene su locus en el grupo. Este sufre cambios debido a influencias históricas y que la variabilidad sea mayor entre grupos que dentro de un mismo grupo.
Las teorías implícitas tiene su soporte representacional en el individuo, el hecho de que forma parte de grupos y clases sociales introduce elementos supraindividuales en el sentido de sus representaciones. Estas teorías se consideran representaciones individuales basadas en experiencias sociales y culturales. Las experiencias pueden tener una naturaleza diversa:
experiencias directas de conocimiento del objeto o compartidas con otros en situaciones de la vida diaria
experiencias vicarias obtenidas por medio de la observación de otros
experiencias simbólicas canalizadas lingüísticamente
El conjunto de experiencias de un individuo está regulado pro su pertenencia a clases. La inclusión del concepto de clase es necesaria porque las personas no derivan su conocimiento del contacto directo con el sistema social en su conjunto
B) Construcción vs. Transmisión del conocimiento
El proceso básico para explicar la adquisición del conocimiento es el constructivismo. Según su estructura mental las personas construirán unas interpretaciones u otras sobre la realidad. Esta estructura está determinada sobre todo por la etapa evolutiva del individuo, mientras que el medio se concibe como un soporte mínimo de estimulación relativamente invariable desde el punto de vista de la cultura. El proceso básico de adquisición del conocimiento individual es la transmisión social. Las teorías implícitas no se transmiten sino que construyen personalmente en el seno de los grupos (socioconstructivismo) ya que el individuo construye su conocimiento en entornos sociales y durante la realización de prácticas o actividades culturales. La cultura no existe como tal más bien se manifiesta funcionalmente en un amplio repertorio de prácticas o de actividades asociadas a formatos de interacción social. Esta dualidad práctica-formato es lo que caracteriza la mayor parte de las causas socioculturales. El campo experiencial, así generado es personal pero está propiciado por la estructuración del ambiente en pautas socioculturales recurrentes.
C) La especificidad vs. Normatividad del contenido del conocimiento
La perspectiva individual enfatiza el carácter específico del contenido de las teorías, difícilmente pueden reflejar lo normativo. Son un conocimiento a la medida de las necesidades de un individuo en particular, no de grupos. Tanto el enfoque individual como el cultural consideran que una vez elaborado el conocimiento se almacena en paquetes bien diferenciados (esquemas). Resuelve problemas mediante la combinación de partes de varios esquemas pero sin saber explicar la flexibilidad del conocimiento. Las teorías implícitas se inducen a partir de un conjunto de experiencias sociales y culturales. El individuo también construye y elabora activamente sus propias síntesis de conocimiento como propio y ajustándolo a las demandas situacionales y a las metas personales. Este doble nivel de funcionamiento se observa también en el conocimiento categorial. Una buena teoría sobre la construcción del conocimiento debe proporcionar un modelo representacional que describa el modo en que el conocimiento individual se almacena, se organiza y cuáles son las funciones
7. El diseño del constructor de teorías
Somos una especie social desde el punto de vista biogenético. Esto significa que nuestro sistema cognitivo incorpora, como parte del diseño básico específico de nuestra especia, una serie de sesgos o constricciones. Lo social no es fruto de influencias externas como pensaban Mead y Vygotsky, sino que fue una parte de la propia naturaleza del ser humano.
Los condicionamiento biogenéticos determinan que todo el equipo cognitivo básico del constructor de teorías, este ultimado tempranamente para incorporarle activamente a su entorno social. Rogoff: en todas las culturas los adultos promueven intercambios sociales con los niños y participan con ellos en actividades conjuntas, para Vygotsky el niño no recibe los productos elaborados en el seno del gran grupo. La herramienta básica mediante la cual el grupo social promueve dichos avances es el lenguaje sin embargo este no es el único legado que proporciona el entorno sociocultural al individuo.
El constructor de teorías cuenta con un equipo cognitivo básico orientado el mundo social, construye su conocimiento en marcos sociales y a demás se beneficia en el conocimiento elaborado anteriormente por los otros. Marcel: no existe ningún conflicto en considerar que algo que se derive de lo social este instanciado en el cerebro.

Los Derechos Humanos en el Municipio

1.- ANTECEDENTES GENERALES SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS
1.1 Conceptos DE Derechos Humanos
1.2 Características y Principios de Derechos Humanos
1.3 Evolución Histórica de los Derechos Humanos
1.4 La Protección Internacional de los Derechos Humanos
2.- SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
2.1 El Juicio de Amparo en la Protección de los Derechos Humanos
2.2 Antecedentes del Sistema de Protección no Jurisdiccional de los Derechos Humanos
2.3 La Naturaleza Jurídica de los Organismos Públicos de Protección y Defensa de los Derechos Humanos
2.4 La Competencia
2.5 Procedimiento de Queja
2.6 Forma de Resolución de los Organismos Públicos de Derechos Humanos
3.- OBJETIVOS Y METAS PARA LA DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL MUNICIPIO
3.1 Difusión de los Derechos Humanos en el Municipio
3.2 Defensa y Protección de los Derechos Humanos en el Municipio
3.2.1 Asuntos Penitenciarios
3.2.2 Aspectos de Seguridad Pública
3.2.3 Aspectos Relacionados con la Prestación de Servicios Básicos
3.3 Creación de la Figura Municipal para los Derechos Humanos
4.- PROPUESTA PARA INCORPORAR LOS DERECHOS HUMANOS A LA ACTIVIDAD MUNICIPAL
4.1 Taller “Los Derechos Humanos en el Municipio”
4.2 Curso – Taller “El Respeto a los Derechos Humanos en la Prestación del Servicio Público Municipal”
5.- LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD EN LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS
5.1 Antecedentes de las Organizaciones de Derechos Humanos en México
5.2 Las Organizaciones no Gubernamentales de Derechos Humanos y la Actividad Municipal
6.- INSTRUMENTOS BÁSICOS DE DERECHOS HUMANOS
Bibliografía


Los Derechos Humanos en el Municipio
1. ANTECEDENTES GENERALES SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS
1.1 Conceptos de Derechos Humanos
Los Derechos Humanos pueden ser definidos, en un primer momento, como todos aquellos que tiene cada hombre o mujer por el hecho de serlo y formar parte de la sociedad en que vive. Otros consideran a los Derechos Humanos en permanente construcción, por ello los explica como un conjunto de facultades, libertades, inmunidades y prerrogativas que en cada momento histórico, concretan o determinan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humana, por lo que deben ser reconocidos por la legislación nacional y los instrumentos jurídicos internacionales para su respeto y protección efectiva.
La Comisión Nacional de Derechos Humanos, en su artículo 6º del Reglamento Interno, define a los Derechos Humanos como: “...los Derechos Humanos son los inherentes a la naturaleza humana, sin los cuales no se puede vivir como ser humano. En su aspecto positivo, son los que reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los que se recogen en los pactos, los convenios, y los tratados internacionales suscritos y ratificados por México”
1.2 Características y principios de Derechos Humanos
Cada corriente de los Derechos Humanos los caracteriza o interpreta de manera distinta, sin embargo, las diferentes posturas coinciden en algunas características que se encuentran a continuación:
· Universalidad. Se refiere a que la titularidad de dichos derechos se encuentran en todos los hombres y las mujeres.
· Inalienabilidad. Los Derechos Humanos no pueden perderse ni transferirse por propia voluntad, porque son inherentes a la dignidad de la persona.
· Incondicionalidad. Los Derechos Humanos pueden ser ejercidos sin condición alguna; es decir, no están sujetos a cumplir con requisitos ni supeditados a lineamientos o procedimiento previos.
· Indivisibilidad e interdependencia. Se entiende que el violar un derecho humano permite al mismo tiempo la violación de todos.
· Límites al poder. Los Derechos Humanos fijan limites al poder del Estado, éstos históricamente se reconocen en las Cartas Magnas, a fin de asegurar el respeto a la condición de ciudadano.
1.3 Evolución Histórica de los Derechos Humanos en el Derecho Positivo
Los Derechos Humanos pueden ser clasificados de acuerdo a la aparición en el derecho positivo, esto es, la evolución de las ideas políticas sobre estos derechos.
Primera Generación. Corresponden a los Derechos Civiles y Políticos, son de carácter individual y el Estado es responsable de promover y respetarlos. Surgen como producto de la Revolución Francesa y constituyen un límite a los absolutismos o gobiernos dictatoriales.
Derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad de la persona, protección contra la tortura, penas crueles, inhumanas o degradantes; derechos al reconocimiento jurídico, derecho de igualdad ante la ley, derecho a un recurso efectivo ante los tribunales competentes por violaciones a los derechos humanos, derecho contra la detención, prisió o el destierro arbitrario; derecho a un juicio público y justo por un tribunal independiente e imparcial, derecho a la prsunción de la inocencia hasta que se compruebe su culpabilidad, derecho a la prohibición de la condena por actos que no fueran delictivos en el momento de cometerse, derecho aa la libertad contra inkjerencias arbitrarias en la vida privada, la familia, el domicilio, la correspondencia; derecho a la libertad de circulación y de residencia, comprendiendo el derecho a salir de cualquier país y de regresar a su país; derecho de asilo, derecho a una nacionalidad, derecho a casarse y a tener una familia, derecho a la propiedad, derecho de libertad de pensamieno, de conciencia y de religión; derecho de liberta de opinión y de expresión, derecho de libertad de reunión y de asociaciones pacíficas, derecho a la participación en el gobierno del país, derecho a la igualdad de acceso a las funciones públicas del país.
Seguna Generación. La constituyen los derechos, Económicos, Sociales y Culturales. Son derechos de tipo colectivo y su satisfacción es progresiva, es decir, dependen de las posibilidades económicas de cada Estado. Emergen en este siglo por las profundas desigualdades que provocó la Revolución Industrial.
Derecho a la seguridad social, derecho al trabajo, derecho a igual salario por igual trabajo, derecho a una remeneración equitativa y satisfactoria que asegure conforme a la dignidad humana, derecho a fundar un sindicato y a sindicalizarse, derecho al descanso y al tiempo libre, derecho a un nivel adecuado para la salud y el bienestar, derecho a seguros en caso de desempleo, enfermedad, vejez, invalidez y otros casos independientes de su voluntad; derecho a la protección de la maternidad y de la infancia, derecho a la educación, derecho a participar en la vida cultural de la comunidad, derecho de autor, derecho a preservar su cultura.
Tercera Generación. Se forma por los derechos de solidaridad o de los pueblos, hace referencia a cuatro aspectos esenciales: la paz, la autodeterminación, el desarrollo y el medio ambiente. Surgen posterior a la segunda guerra mundial, como respuesta a la necesidad de las naciones, que transcienden al individuo.
Derecho a la paz, derecho a la soberanía nacional, derecho a la autodeterminación de los pueblos, derecho a la solidaridad internacional, derecho a la preservación de los recursos naturales, derecho a los asentamientos humanos, derecho a la protección el medio ambiente, derecho a la conservación de la cultura e identidad nacional, derechos de los pueblos indígenas.

1.4 La Protección Internacional de los Derechos Humanos
Desde 1948 la Organización de las Naciones Unidad (ONU) y la Organización de los Estados Americanos (OEA), protegen y defienden los Derechos Humanos. La ONU tiene como órganos máximos a los altos comisionados para los refugiados y para los Derechos Humanos, ambos deben procurar que las acciones para prevenir las violaciones y emitir resoluciones para proteger a las poblaciones en circunstancias difíciles.
La Comisión de Derechos Humanos de la ONU fue creada en 1946, depende del Consejo Económico y Social (ECOSOC), es la encargada de investigar las violaciones de los Derechos Humanos y elaborar los instrumentos internacionales. Ej. Declaración Universal de Derechos Humanos. Por otro lado, el Comité de Derechos Humanos, sólo procede en casos de violaciones al Paco Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ambas pueden recibir quejas de carácter individual, entre otras funciones.
De los órganos de OEA con mayor relevancia sobre Derechos Humanos es la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ésta recibe quejas individuales o de grupos de actuaciones de servidores públicos de los estados miembros. Examina las denuncias y formula recomendaciones a los estados para evitar violaciones y las envía a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esta última realiza un juicio de acuerdo al Pacto de San José, qu no es aplicable a Méxicco debido a las reservas que el gobierno mantiene respecto a la jurisdicción de la Corte en el Estado Mexicano.
2. SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION DE LOS DERECHOS HUMANOS
En nuestro país, la Constitución y las leyes establecen mecanismos específicos para hacer cumpli las lyes y respetar los Derechos Humanos, para prevenir su violación, o bien cuando dichos mecanismos sean vulnerados, para exigir su respeto y disfrute, así como sancionar en su caso, a las autoridades que los violen.
Dentro de nuestro marco jurídico se contemplan vías formales o jurisdiccionales de protección de los Derechos Humanos (que quienes se encargan de esto son principalmente los jueces a través de procedimientos en forma de juicios), dentro de los cuales podemos mencionar el Juicio de Amparo y los medios no jurisdiccionales (que son los que se llevan a cabo por parte de los Servidores Públicos no judiciales a través de procedimientos adminsitrativos), y dentro de estas vías no jurisdiccionales se encuentran los realizados por la Comisión Nacional y los Organismos Locales de Derechos Humanos.

2.1 El Juicio de Amparo en la Protección de los Derechos Humanos
Sin lugar a duda, el Juicio de Amparo es el mecanismo jurisdiccional fundamental de protección y tutela de los Derechos Humanos.
Sus origenes en la Constitución Yucateca de 1841 bajo la inspiración de Don Miguel Crescencio Rejón y posteriormente de Don Mariano Otero en 1847, dieron el inicio a la vida de tan nobl, democrática y republicana institución.
En su inició, ssu objetivo primordial fue la protección de las garantías individuales contra actos y leyes de cualquier autoridad. Como acertadamente afirma el jurista Héctor Fix-Zamudio “En la actualidad el juicio de amparo mexicano bajo su aparente unidad, debe considerarse como una Federación de Instrumentos Procesados que tienen por objeto la tutela de libertad individual. En tal procedimiento judicial; la impugnación de las leyes inconstitucionales (amparo contra leyes); el conocimiento de último grado de las controversias contra actos y resoluciones administrativas ( ) y las prerrogativas procesales en beneficio de los campesinos sujetos a la reforma agraria (amparo social agrario)”.
2.2 Antecedentes del Sistema de Protección no Jurisdiccional de los Derechos Humanos
En el año 1809 en Suecia, surge la figura del Ombudsman, institución esencialmente protectora de los derechos fundamentales de las personas. Frente al poder público de Rey. En México, en el año de 1847 en el Estado de San Luis Potosí surge la figura del procurador de pobres, institución genuina y originalmentge mexicana. En el año de 1988 se crea la Procuraduría de Protección Ciudadana del Estado de Aguascalientes y otros organismos de notable contribución a la causa de los Derechos Humanos, como también se puede decir de la Procuraduría de Derechos Humanos y Protección Ciudadana del Estado de Baja California. En el año de 1990 por decreto presidencial, se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), en el año de 1992, se peerfecciona su marco jurídico al introducirla en el texto del Artículo 102, apartado B, de la Constitución y precisamente en esta disposición se prevé la existencia de organismos protectores de Derechos Humanos en todos los Estados de la Repúblicaa y uno en el ámbito federal, lo que se conoce actualmente como Sistema No Jurisdiccional de Protección a los Derechos Humanos más grande del mundo.
2.3 La naturaleza Jurídica de los Organismos Públicos de Protección y Defensa de los Derechos Humanos.
La naturaleza jurídica de dichos organismos como la CNDH, que serán organismos descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio, ante público de Estado, constantemente establecido cuyo objetivo esencial es la protección, defensa, promoción, investigación y divulgación de los Derechos Humanos.
2.4 La Competencia
La competencia de estos organismos en particular la CNDH, es atender, investigar y resolver quejas en contra de servidores públicos federales que hayan vulnerado Derechos Humanos de una persona. Es incompetente la CDNH para atender quejas en material laboral, electoral o aquella que tengan que ver con cuestiones jurisdiccionales de fondo.
2.5 Procedimiento de Queja
Cualquier persona puede interponer una queja ante la CNDH, la misma es dictaminada paara comprobar que se trata o no de la competencia del organismo nacional, una vez que es aceptada, se turna y asigna a un visitador adjunto, quien se encargará de integrar el expediente de queja, recabando todas las pruebas durante el procedimiento de investigación. En el inicio, el visitador adjunto tiene la responsabilidad de enviarle a la autoridad presuntamente responsable de la violación a un Derecho Humano, un oficio para que rinda un informe previo en donde la autoridad diga y exprese su verdad sobre los hechos materiales de la “litis”, deberá entrevistar al quejso y todos aquellos testigos que puedan ofrecer alguna ayuda para el esclarecimiento de los hechos, y una vez que se han agotado los pasos del procedimiento de queja, si se constataron violaciones a los Derechos Humanos, elevar al superior inmediato un informe y el proyecto de Recomendación correspondiente, si no hubo violaciones a los Derechos Humanos, lo conducente es la elaboración de un proyecto de Documento de No Responsabilidad.
2.6 Forma de Resolución de los Organismos Públicos de Derechos Humanos
Las dos posibilidades de Resolución de un Organismo Público de Derechos Humanos a saber son los Documentos de No Responsabilidad y las Recomendaciones.
Los Documentos de No Responsabilidad, se emiten como resultado de una investigación a produndidad y exhaustiva de la Comisión y los hechos materia de la quieja no se comprueban en consecuencia las autoridades contra las cuales una persona se quejo, resultan ser no responsables de las presuntas violaciones a los Derechos Humanos denunciados.
Las Recomendaciones, son las resoluciones más importantes de estos organismos y tienen características muy específicas como. No ser obligatorias para las autoridades destinatarias de la Recmendación, son públicas, autónomas y con fuerte conbtenido, de fuerza mnoral, sustrato de verdad, contenido en su escrito y en su letra. Es precisamente aunada a la publicidad de la misma, y al conocimiento e información a la opinión pública lo que hace de las Recomendaciones poderosos instrumentos de protección y defensa de los Derechos Humanos.
La estructura de una Recomendación a saber cosnta de cinco partes: I Hechos, II Evidencias, III Situación Jurídica, IV Observaciones Jurídicas y V Recomendaciones Específicas.
3. OBJETIVOS Y METAS PARA LA DEFENSA Y PROTECCION DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL MUNICIPIO
En los estados modernos, las autoridades observan los Derechos Humanos por convicción y como fundamento ineludible de su legitimidad. La vida cívica comienza en el municipio que es la base política y administrativa de los Estados Unidos Mexicanos, por lo mismo, la cultura y promoción de los Derechos Humanos debe comenzar de manera compartida con la sociedad y las autoridades inmediatas en el municipio. Una medida inicial para lograr esta meta puede ser la concertación de acciones de promoción y defensa de los Derechos Humanos.
3.1 Difusión de los Derechos Humanos en el Municipio
La adecuada difusión de la cultura de los Derechos Humanos, obligación de los gobernantes, debe comenzar por la propia casa, es decir, lograr que la observancia sea un asunto de la más íntima convicción en cada autoridad, quien debe contemplar a los gobernados como ciudadanos respetables no como súbditos. Sobre los Derechos Humanos existe literatura muy reppreentativa, en la que destacan las declaraciones de derechos de fines del siglo XVIII hasta las generadas en el seno de las Naciones Unidas, en el presente siglo. Este conocimiento puede ser comprendido y asumido, a través de pláticas, conferencias, mesas redondas, talleres, campañas; dirigidos a niños, mujeres, migrantes, trabajadores, maestros y maestras, servidores públicos en general.
La Comisión Nacional de Derechos Humanos tiene para cada uno de estos grupos mencionados actividades de capacitación y materiales que están en disposición de los municipios. Los municipios pueden auxiliarse de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, de organismos no gubernamentales, universidades, centros de investigación, donde eventualmente se realicen actividades académicas, casa de culturas, o iniciar programas que organicen las iniciativas particulares de los ciudadanos.
3.2 Defensa y Protección de los Derechos Humanos en el Municipio
A continuación se mencionan algunso temas donde el municipio juega una función importante en la protección de los Derechos Humanos:
3.2.1 Asuntos Penitenciarios
Los centros penitenciarios municipales generan necesidades, entre ellas, las relativas a las condiciones de vida digna en la prisión, beneficios de libertad anticipada, hacinamiento, la legalidad y legitimidad en la aplicación de sanciones y medidas disciplinarias, el no respeto a la intimidad, privacidad y dignidad de los visitantes en las revisiones de ingreso, la restricción ilegal en el ejercicio de la visita familiar e íntima, en ocasiones la imprecisión legislativa de quien es la autoridad responsable del centro penitenciario municipal para atender las necesidades presupuestales, administrativas y jurídicas de dichos centros a fin de cumplir con el marco legislativo nacional y los instrumentos internaciones de Derechos Humanos para resolver los graves problemas señalados es indispensable tomar muy en cuenta el conjunto de instrumentos y en particular las reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos o el conjunto de principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, conjunto de principioss para el uso de la fuerza y de las armas e fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como del Código de Conducta Etica para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
3.2.2 Aspectos de Seguridad Pública
La Seguridad Pública es uno de los derechos irrestrictos, al igual que el derecho a la vida y a la libetad, estos tres forman parte de los Derechos fundamentales de las personas, como se menciona en el artículo 3º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Las personas encargadas de la Seguridad Pública deben realizar acciones que concuerden con los valores y normas reconocidas por la comunidad nacional, dispuestos en los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales de Derechos Humanos.
Uno de los reclamos fundamentales en materia de Seguridad Pública se centra en la falta de ética y abuso de poder por parte de algunas autoridades o servidores públicos, situaciones que traen consigo la inconformidad de la ciudadanía, que son los que exigen la participación de los Organismos encargados de salvaguardar los derechos fundamentales del ser humano, de ahí que las Comisiones de Derechos Humanos participen en la formación del persona que integran las instituciones responsables de la Seguridad Pública, a través de la realización de actividades de promoción y difusión sobre el respeto a los Derechos Humanos.
Las Comisiones de Derechos Humanos tienen como principal función emitir recomendaciones cuya finalidad en ningún momento pretender desacreditar a las Instituciones ni cosntituyen una afrenta o agravio a las mismas o a sus titulares, por el contrario deben considerarse como un instrumento indispensable en las sociedades democráticas y en los Estados de Derecho, para alcanzar su fortalecimiento a través de la legitimidad que se obtiene con el cumplimiento de las autoridades y los Servidores Públicos y se fortalece progresivamente cada vez que su actuación se apega a la norma jurídica y a los criterios de justicia que conlleva a los Derechos Humanos.
3.2.3 Aspectos relacionados con la Prestación de Servicios Básicos
El compromiso que se requiere para obtener un verdadero servicio de calidad requiere que el personal de cualquier institución comparta una preparación y formación de calidad.
De aquí la importancia de tomar en cuenta el perfil del persona que forma parte de cualquier institución de servicio hacia la comunidad, puesto que el desempeño en cualquier trabajo, le permitirá cumplir de manera más profesional las funciones que le corresponden dese el lugar en que se encuentre y esto a su vez evitará contar con elementos faltos de compromiso y responsabilidad. Lo anterior sólo se podrá lograr al contar con todos y cada uno de los factores necesariosss. Donde la organización, la participación y la exigencia de la población en cuento los servicios que se reciban, además del conocimiento y la información que se tenga respecto de las funciones y atribuciones que tienen cada una de las instituciones y organismos que se encuentran dentro y fuera de su comunidad permitirán facilitar el acceso a las mismas.
3.3 Creación de la Figura Municipal para los Derechos Humanos
Labores de promoción y defensa de los Derechos Humanos pueden quedar comprendidas en la estructura jurídica del ayuntamiento. El Ombuudsman o defensor del pueblo en el ámbito municipal, puede recaer en una comisión municipal, es un regidor con una labor intachabllle a favor de la comunidad, en una coordinación que cuente con un equipo especializado en Derechos Humanos. La decisión que tome el Municipio, en cuano a crear una figura municipal, deber elegir perfiles de desempeño que comprendan, porr un lado reconocida autoridad moral, por otro, una vocación de servicio con sentido humanista, entendidos como requisitos mínimos y no máximos.
Respecto a la creación de la figura se requiere de la pomulgación de un Decreto o Bndo Municipal, en donde establezca las razones de la creación, la figura adoptada, las facultades y los servicios que prestará a los habitantes de la comunidad. Para el caso de aquellos lugares donde la autoridad municipal no cuente con facultades para la creación de esta figura, se recomienda proponer su creación al Legislativos Estatal.
Como ejemplo podemos mencionar el caso del Estado de Durango, que ya cuenta con una Ombudsman infantil, creado por acuerdo del Cabildo Municipal de Durango y el del Estado de México, donde la Comisión Local de Derechos Humanos, trabaja a través de Coordinaciones Municipales que administrativamente dependen del Organismo Local y económicamente son financiadas por el Gobierno Municipal.
4. PROPUESTAS PARA INCORPORAR LOS DERECHOS HUMANOS A LA ACTIVIDAD MUNICIPAL
La estrategia para lograr que todos los habitantes conozcan sus derechos y las instituciones que lo puedan resolver, hace necesario contar con la apertura de las autoridades de todos los niveles, por ello se pueden firmar convenios de colaboración donde se establezca la realización de visitas periódicas que permitan conocer el diagnóstico en materia de Derechos Humanos, así como tener actividades de capacitación de alto nivelll a los servidores públicos para que adopten los principios elementales en sus actividades cotidianas. A continuación algunas sugerencias en materia de formación que la CNDH ofrece:
4.1 Taller "Los Derechos Humanos en el Municipio"
Este taller horas está considerado para el personal del Ayuntamiento con la finalidad de conocer los conceptos báicos d Derechos Humanos, formas de reconocimiento en el país y formas de incorporarlos a la actividad municipal. Los temas que se tratan son: servicio público; cultura de derechos humanos; derechos y obligaciones del ciudadano ante el municipio; sistema nacional de protección no jurisdiccional de derechos humanos y sus alcances en el municipio.
4.2 Curso-Taller "El Respeto a los Derechos Humanos en la prestación del Servicio Público Municipal"
El curso-taller destinado al personal administrativo de los ayuntamientos, a fin de difundir la cultura de los Derechos Humanos entre los servidores públicos del municipio para asegurar el respeto a los Derechos Humanos en la función que desarrollan y eficientar la prestación del servicio público. Los temas a tratar son: concepto y fundamentación de los Derechos Humanos, el servicio público, la importancia del municipio en la defensa de los Derechos Humanos, tratados en 25 horas de manera vivencial.
5. LA PARTICIPACION DE LA SOCIEDAD EN LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS
El respeto a los Derechos Humanos es la primera obligación que la autoridad tiene para con quienes la han investido de facultades. La razón de toda organización estatal o poder público, obedece precisamente a la necesidad de garantizar el ejercicio de las libertades de los habitantes y su dignidad, tanto personal como colectiva, así como la optimización de las condiciones para el desarrollo armónico de las capacidades humanas. De ahí que este justificada, un estado de derecho vigoroso, necesita de la vigilancia de los gobernados para exigir de toda autoridad un constante respeto a los Derechos que la Constitución General de la República; así como de los tratados internacionales firmados por México, reconocer y garantizar a favor de todas las personas dentro de la jurisdicción.
5.1 Antecedentes de las Organizaciones de Derechos Humanos en México
A raíz de lo sucesos del 68, en la sociedad surgieron organizaciones que tenían por objeto cumplir tareas en que el Estado se había debilitado o había desfasado su actuación. Así surgieron organizaciones que exigían la presentación de personas desaparecidas (Comité EUREKA), otras que solicitan la intervención judicial (Asociaciones de Abogados) y el respeto en general de los Derechos Humanos (Academia Mexicana de los Derechos Humanos).
5.2 Las Organizaciones no Gubernamentales de Derechos Humanos y la Actividad Municipal
La Constitución de la ONG's obedece a un fenómeno que puede contemplarse como natural e irreversible en el mundo moderno. Las ONG's exppresan salud en el tejido social de cualquier país y, sobre todo en material de la defensa de los derechos humanos, son una fuente de solidaridad con capacidad de respuesta y articulación y escala global. Las ONG's surgen en el seno de la sociedad civil para vigilar y complementar la actividad pública. Conforme a la teoría, se distinguen de la sociedad política porque no buscan asumir directamente el poder, sino presionar para que la autoridad cumpla de manera óptima sus funciones conforme al poder que le ha sido conferido. Un funcionario público municipal inteligente y moderno, encontrará en cada ONG una oportunidad para el diálogo, la convergencia y la superación.
6. INSTRUMENTOS BASICOS DE DERECHOS HUMANOS
6.1 Declaración Universal de Derechos Humanos
6.2 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer.
6.3 Convención sobre los Derechos del Niño.
6.4 Convenio (169) de la OIT sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Píses Independientes.
6.5 Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes..
BIBLIOGRAFIA
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Naturaleza del Municipio y la Agenda para Renovarlo

Miguel Bazdresch Parada
20 de marzo, 2000 Introducción.
Con base en las características del municipio mexicano actual, el pensamiento por el municipio del tercer milenio ha de encaminarse a consolidar la autonomía de este orden de gobierno, a revitalizar el potencial político y administrativo del gobierno municipal y, consecuentemente, a poner las bases de un nuevo régimen político nacional. Partimos de un municipio mexicano heterogéneo; muchos de ellos con pocas posibilidades de viabilidad financiera; diverso por muchos motivos y sin embargo regido por una ley única. Parte de un federalismo que no lo acaba de incorporar cabalmente y ya le endosa los costos del centralismo, mediante una descentralización forzada y poco eficaz. Localidad en medio de una cultura política centralista que liquidó con eficacia el poder local al conformar el régimen revolucionario aun vigente. Sede de la vida comunal, ámbito privilegiado para vivir y reconocer las cualidades y los límites de quienes convivimos; para comprender los valores de la vida social y entender que, a pesar de las deficiencias de los vecinos, podemos aceptar negociar con ellos, que nos gobiernen, que lleguen a ser miembros políticos de la familia; pues al vivir juntos nos damos cuenta de que somos iguales e iguales nos aceptamos y queremos. Las notas que siguen examinan, a partir de la naturaleza del municipio, algunas acciones posibles encaminadas a formular un nuevo diseño del gobierno municipal, mediante el cual se pueda avanzar en el doble proceso de consolidar la autonomía municipal y convertir al municipio en la base desde la cual se puede desplegar la construcción de un nuevo régimen político mexicano. Este examen quiere poner los asuntos en la mesa, no hacer propuestas acabadas. Abrir el diálogo precisamente para mejor avizorar el futuro, no cerrar temas o discusiones. Además, conviene asentar que este examen no se centra en un municipio en especial, sino en la figura del "municipio mexicano". Tratar de establecer la naturaleza del municipio en México es una tarea que enfrenta ambigüedades importantes, pues, no obstante su historia rica y notable, no tiene una definición constitucional. Durante la vida independiente del país, la figura municipal ha tenido diversos énfasis tanto jurídicos como prácticos y ninguna de las reformas constitucionales ha llegado a establecer una definición contundente del municipio más allá de la conocida tautología de "municipio igual a la base de la división administrativa y política" del país. Ya en 1942, Efraín González Luna escribió acerca de la naturaleza del municipio mexicano. El celebre pensador y político mexicano incorporó en sus ensayos sobre el municipio los elementos que más adelante retomamos para ubicarlo. Don Efraín propuso: "La naturaleza del municipio exige que sus autoridades le sirvan, lo defiendan, cuiden los intereses locales, el cuerpo y el espíritu de las familias que lo integran, que hacen vida común en su ámbito, primicia y resumen de la patria"*. * Nota:"El municipio Mexicano" en González Luna, Efraín, "El municipio mexicano y otros ensayos", Ed. JUS, México 1974, p. 48.
"El municipio es puente entre dos riberas casi adyacentes, pero separadas por un cauce abismal: la familia y el Estado, la comunidad natural y la sociedad civil organizada políticamente... al mismo tiempo una comunidad natural y una forma incipiente o pieza elemental del Estado... . En el equilibrio de estas dos características reside el acierto de su organización. Una hipertrofia de los fueros municipales debilitaría y desorganizaría a la nación. ... la absorción de las instituciones municipales... conduce al debilitamiento de las unidades básicas que integran al país.... y peligra la nación misma"*. * Nota: op cit p. 50 y 51.
A pesar de lo inspirador de las ideas propuestas en estos fragmentos, el municipio queda “entre la familia y el Estado” sin una identidad propia específica. Tampoco lo definió la reciente reforma del 1999. Cierto que se ganó en claridad y certidumbre en aspectos importantes de la administración pública municipal, especialmente en las atribuciones y competencias. Pero, por otra parte no se tocaron aspectos importantes de la organización político - administrativa municipal, la mencionada definición y la autonomía administrativa. Por lo general se acepta que el municipio tiene tres referentes constitutivos y resulta complejo incluir todos en una misma formulación sin caer en contradicciones o imprecisiones. Por eso, al hablar del municipio encontramos usualmente referencias a alguno de dichos elementos sin tomar en cuenta a los otros, de manera que resultan con frecuencia discursos precisamente ambiguos. Esos tres ámbitos de referencia del municipio son: gobierno con la inseparable función administrativa pública, comunidad de personas y/o familias, y territorio. En la primera parte del texto siguiente se analizan con brevedad esos constitutivos para establecer en la segunda parte los elementos clave de renovación del municipio mexicano en el marco de un nuevo federalismo. Así, ubicaremos tanto los aspectos relacionados con el gobierno y la administración pública como los temas pertinentes a los ciudadanos en lo individual y en lo comunitario.
Naturaleza municipal tripartita.
En primer lugar examinemos el constitutivo “gobierno” de la naturaleza municipal. El municipio es gobierno pues puede entenderse definido por una organización político-administrativa con fines a cumplir, primero de servicio subsidiario, en relación a determinada comunidad asentada en un territorio. La comunidad de familias requiere de una organización más compleja que la simple asociación de familias, o jefes de éstas, para satisfacer las necesidades surgidas precisamente de la vida comunitaria en un territorio definido. Antiguamente el principal servicio fue la seguridad ante el constante hostigamiento de bandidos y, en muchos casos, pretensiones de expansión de otros gobernantes u otras naciones. En la modernidad el principal servicio del gobierno municipal es asegurar los bienes básicos para vivir y convivir sin carencias elementales. Desde la antigüedad hasta hoy queda claro que el municipio es una corporación de derecho público y participa en la administración pública. En nuestros días, el municipio se ha integrado completamente al Estado moderno independientemente de las formas adoptadas por aquel; del Estado nacional le viene la legitimidad para ejercer facultades con autoridad. De hecho y de derecho el municipio tiene facultades, obligación y poder para realizar tareas de beneficio para la comunidad reunida en el territorio que le corresponde y para ordenar esa misma vida comunitaria local con independencia y bajo su propia responsabilidad, incluso con medidas coactivas. El gobierno inmediato y directo lo ejerce un organismo colegiado llamado ayuntamiento, el cual en teoría al menos, representa a los diversos estamentos y regiones del territorio municipal. Tarea ineludible al ejercicio del gobierno es la administración pública de recursos y atribuciones. Por eso el municipio es también una institución de la administración pública local encargada de efectuar la gestión de recursos, formulación e implementación de políticas en un territorio dado y en interacción constante con su comunidad. Este aspecto del gobierno es en el cual se hace más visible la inserción del municipio en el Estado, puesto que en su operación cotidiana la institución municipal actúa dentro de un contexto de relaciones intergubernamentales entre los diversos órdenes de gobierno que constituyen en el caso mexicano el sistema federal.
En segundo lugar, constituye al municipio la comunidad asentada en un territorio. En cuanto comunidad tiene una tradición cultural estructurada; dotada de la capacidad de generar constructos sociales y políticos para alcanzar sus fines, y además es referente de habitantes, propios y extraños. Es en los espacios locales donde cristalizan cotidianamente las experiencias individuales que abren paso a la acción colectiva para construir un referente social. Además, la construcción de identidades y sentimientos de pertenencia encuentran en lo local el primer punto de anclaje. Se dirimen acciones que dan contenido a lo público en un marco de relación estrecha entre gobernantes y gobernados. El municipio ya no es hoy, como lo fue antes, una comunidad natural, pues la vida moderna permite la inserción de nuevos miembros por diversas vías y formas diferentes al nacimiento de los miembros en el territorio. El municipio es hoy una comunidad plural, heterogénea, abierta y compleja; asentada en un territorio definido, con capacidad jurídica, patrimonio propio y derechos suficientes para atender las necesidades de la población y para organizarse libre y democráticamente.
En tercer lugar el territorio define al municipio. En México, sobretodo después del período de la Revolución, se fraccionó el territorio nacional mediante la fundación de municipios, de modo tal que hoy, toda la geografía nacional esta dividida en municipios. Este fraccionamiento fue y es, por mandato constitucional, una facultad de las entidades federativas, quienes fijan los requisitos para establecer nuevos municipios, además de reconocer en sus respectivas constituciones como municipios a los antiguos cantones venidos de la colonia. En México, como en otros países, el municipio es la circunscripción territorial más pequeña del país. En ella se asientan diversas comunidades y todas son gobernadas por el ayuntamiento elegido por los habitantes del territorio.
En suma, gobierno e institución de administración pública, población y territorio identifican la naturaleza en general del municipio y a cada municipio del país en particular. Por eso para comprender la real naturaleza municipal hemos de referirnos a los tres constitutivos de una manera unitaria, no obstante la dificultad de hacer una formulación sencilla y clara. De igual modo, para renovar el municipio es necesario identificar las renovaciones concretas en los tres elementos constitutivos y por tanto proponer a los diferentes actores sociales involucrados la realización de la parte correspondiente a cada uno.
Campos de renovación municipal.
En este contexto de indefinición constitucional y de naturaleza tripartita el municipio debe renovarse aun más para enfrentar los retos suscitados por los cambios en las políticas nacionales y las características del modelo económico nacional. Es necesario un mejor diseño del gobierno, de la administración y sobretodo de la autonomía de gobierno. La eficiencia y la eficacia del buen gobierno y la demanda de mejor calidad de vida de los mexicanos así lo sustentan. También es necesario renovar el significado de la comunidad municipal, las formas y características de la participación de los ciudadanos y de las relaciones intergubernamentales para avanzar en conseguir un mayor grado de sustentabilidad de los municipios. Examinamos a continuación esta materia.
Diversidad y régimen federal. Ante todo conviene recordar una característica de los municipios en México, a saber, la diversidad. El tamaño en población, territorio y recursos propios es muy diferente si hablamos de municipios rurales o urbanos. La infraestructura disponible también es muy variable según el reparto de los dineros de la Federación y el cuidado de las diversas administraciones vividas. Otro tanto si nos fijamos en la vocación económica o social de los municipios. Unos han crecido al amparo del comercio; otros de la industria; otros han disminuido por la migración de sus pobladores; otros sencillamente están asentados en tierra inútil o muy pobre. Más aun si volteamos los ojos hacia los municipios habitados en su mayoría por grupos étnicos originarios. Es tal la diversidad que cualquiera pensaría en lo imposible de construir una legislación, ya no digamos un modelo, para el gobierno, la administración y la vida comunal de estos territorios. Precisamente el problema de la legislación centralista es tratar de unificar soluciones en medio de la diversidad; y ha fracasado. Ahora, si se parte de la diversidad y se reconoce, se puede legislar para respetarla y encauzar la diferencia hacia un mismo propósito, sin obligar a un mismo camino y una misma forma, casi siempre extraña a cada comunidad.
Además de la diversidad, en México es preciso caer en la cuenta de las características del régimen federal en el cual henos vivido, al menos de jure. Renovar el municipio -gobierno y administración pública- implica remover algunas de las práctica del gobierno federal, pues la autonomía municipal no lo será completa mientras la voz de estas comunidades, sea directamente, sea por medio de sus gobiernos legítimos, debe escucharse con plenitud en los ámbitos de decisión federal. Hoy los municipios no pertenecen legalmente a la federación, pues ésta se conforma con la entidades federativas, signatarias del "Pacto Federal". Según se estableció en la primera parte los municipios son divisiones territoriales para dar forma a la organización política y administrativa de los estados y del país. El punto central es: ¿los municipios deben ser interlocutores directos de la federación o sólo a través de los gobiernos estatales? ¿Los gobiernos estatales deben representar ante la federación y sus órganos las necesidades de los municipios y sus ayuntamientos? Desde luego no se trata de rehacer el "Pacto Federal" sino de darle pleno reconocimiento al orden de gobierno municipal. Por ejemplo, el Partido Acción Nacional ha propuesto la expedición de las Cartas Municipales a modo de "constitución municipal". En dichas cartas, cada municipio podrá establecer, dentro de una forma de organización común, las diferencias congruentes con las características peculiares de su comunidad y territorio. La propuesta tiene sus ventajas y desventajas. No obstante no ha sido bien recibida por los legisladores. Otro ejemplo, es el modo como la Secretaría de Gobernación ha impulsado la presencia municipal en las decisiones estatales: mediante el establecimiento de Consejos estatales de desarrollo municipal, por ahora consultivos, para estudiar propuestas y dar cauce a los recursos para el desarrollo destinados a los municipios. El carácter consultivo, masivo y burocrático hace poco menos que inútiles a estos consejos. Otras formas han sido ensayadas por la Secretaría de Desarrollo Social, mediante el método de entregar directamente a las administraciones municipales, incluso a los ciudadanos organizados, los recursos de esa secretaría. Sin embargo, las variables políticas y los intereses locales hacen imposible con mucha frecuencia un verdadero impulso de la autonomía local. Los intentos tratan de resolver la parte práctica de las consecuencias de la dependencia municipal. Sin embargo, hasta el momento no existe una propuesta "constitucional" (salvo la idea de las cartas municipales) mediante la cual el régimen federal se obligue explícitamente ante los gobiernos de los municipios. Este es, sin duda, un campo abierto para el estudio y la renovación del país pues implica una resignificación del federalismo.
Renovación del gobierno municipal. Los cambios en ésta materia tienen dos plataformas concretas para proponerse y ensayarse: la descentralización y la gestión municipal. El proceso creciente de descentralización del gobierno federal, sobretodo en materia de competencias, recursos y acciones gubernativas abre la posibilidad de una renovación del gobierno municipal. Sin duda que el proceso descentralizador, a pesar de sus complicaciones y deshechuras, aligera a la administración federal y ofrece una posibilidad de renovación del gobierno estatal y municipal, pues les hace llegar recursos para la acción gubernamental. Sin embargo, el significado dominante de este proceso descentralizador es el control central todavía. Desde los estados se ve la descentralización como un modo del gobierno central de deshacerse de las muchas complicaciones de otorgar un servicio a toda la nación desde el centro, pero sin "soltar" el control de los montos de recursos, las normas y los procesos políticos adjuntos. Equivale a proponer a las entidades federativas "háganse cargo del servicio, manejen los recursos, pero según mis normas federales y políticas". Sin embargo, no puede ser de otra manera dentro del orden jurídico actual pues los recursos descentralizados son propiedad legal de la federación y, se supone, ésta debe dar cuenta de cómo los utilizó. De ahí la necesidad de cambiar el significado de "federación" y de "descentralización". Implica que la federación se desprenda efectivamente de todo control, salvo en estado de excepción por desastre o emergencia nacional. Será federación no por el control sino por el servicio subsidiario. Así, las entidades federativas podrán asumir plena responsabilidad por sus acciones gubernativas en las materias y servicios que ahora llamamos descentralizados. Y si fuera así, el municipio tendría la oportunidad de plantear una nueva relación con los gobiernos de los estados a fin de que no se reproduzca, como hasta ahora, el trato centralista y controlador de la federación al estado, ahora del estado hacia el municipio. Una un nuevo significado de la descentralización facilitará la formulación de políticas públicas más plurales, en las cuales los municipios tendrán mucho que decir y aportar. Por ejemplo, hasta ahora, en prácticamente todas las leyes orgánicas municipales, los congresos de los estados controlan la aprobación de la leyes de ingresos de los municipios, así como aprueban la cuenta pública del gasto municipal. Además, los congresos pueden revocar el mandato de los cabildos sin otro requisito que su discreción. Y sólo hasta la más reciente reforma los cabildos y los ayuntamientos tienen plena competencia reglamentaria. Finalmente, aunque no menos importante, la experiencia de las acciones para el bienestar y el desarrollo de los países indica cada vez con mayor claridad la necesidad de contar con entidades locales capaces, a manera de células de un organismo, para impulsar y definir los rumbos sociales, económicos y humanos del desarrollo*, con nuevos significados y valores, congruentes con la idea de un ser humano libre, y por eso capaz de decidir por si, y necesitado de los otros, y por eso capaz de decidir con los demás. * Nota:Ver: Pratts, Joan, "La nueva concepción del bienestar según Amartya Sen": "Sen propone redefinir el bienestar como la capacidad de una persona de escoger el modo de vida que valore. Desde esta concepción, el bienestar viene definido por el conjunto de oportunidades de elección, es decir, por las libertadoes de las que efectivamente dispone el individuo". PNUD-IIG.
La gestión municipal es el otro ámbito importante de renovación del gobierno municipal. No es ninguna novedad reconocer en la gestión municipal, en términos generales, una colección de deficiencias y promesas no cumplidas, a pesar de casos concretos exitosos. El caso es dramático en el tema de la hacienda municipal. Por ejemplo, un estudio reciente afirma que “para la mayor parte de los ayuntamientos del país, las posibilidades de consolidar una situación financiera sana están aun muy lejos de sus posibilidades. Es justo señalar la ineficiencia mostrada por las administraciones municipales en el manejo de las limitadas atribuciones o posibilidades financieras que les otorga el actual statu quo”*. * Nota: Cfr. García dek Castillo, Rodolfo. "Los municipios en México". CIDE, Miguel A. Porrúa, México 1999, p. 15
Durante muchos años se ha abandonado a la gestión municipal. Aun ahora no se renueva del todo la estructura del gobierno. Por una parte está la autoridad máxima depositada en un órgano colegiado, el cabildo, ahora con representación de las minorías y hasta hace muy poco, incapaz de trabajar más allá de las sesiones oficiales; y por otra, está una estructura administrativa paralela, dependiente sólo del presidente municipal y encargada de la operación cotidiana del otorgamiento de los servicios y de la atención de los ciudadanos. Este paralelismo, aunado al control central de los otros ordenes de gobierno (federal y estatal), ha sido fuente de mala administración. En este marco de control el gobierno municipal siempre tiene (o tenía hasta ahora) la excusa, para explicar la ineficacia, de no disponer de los recursos necesarios; ante las demandas de mejoras y eficiencia, siempre podía responder con una de dos: "no hay" o "lo vamos a pedir al señor gobernador; a ver qué nos dice". El paralelismo, quizá necesario un día para permitir mejor trabajo del presidente, hoy en día tiene casi siempre tientes autoritarios, de un lado o del otro. El cabildo no puede intervenir en las diversas ramas de la administración salvo en la muy acotada aprobación del presupuesto, y el presidente tiene a su cargo una pesada estructura con la cual no puede lidiar sólo. Por eso parece conveniente repensar la conformación del cabildo: ¿Deberá elegirse por planilla como hasta ahora o conviene elegir cada regidor por separado? ¿Será más representativo si los regidores lo son, cada uno, de una zona concreta del territorio? ¿Conviene pensar en un cabildo con mayor capacidad de vigilancia y supervisión de las tareas de gestión de la estructura administrativa municipal? ¿Trabajará mejor el cabildo si se organiza como un cuerpo legislador profesional, con los recursos para tener los apoyos necesarios y ejercer su tarea de supervisión y apuntalarla con sus funciones reglamentarias? ¿o, la pobreza de la mayoría de municipios es un obstáculo para pensar ya en un cabildo capaz y con funciones propias? Es tiempo de renovar y observar tendencias y tomar las decisiones pertinentes. Sólo intentar nada es equivocado.
Por otra parte, la gestión municipal se ve afectada por la imposibilidad de premio o estímulo en el medio y largo plazo. Los gobiernos municipales no tiene reelección; son de sólo tres años y no disponen de un Servicio Civil o un Estatuto profesional. Por eso, lo que hagan en tres años, bien o mal hecho, será premiado con el despido en los altos puestos, y con zozobra en los intermedios y bajos. Y una nueva administración empezará otra vez desde abajo. Lo efímero de la acción municipal, dado el diseño de elección por tres años se contrapone en muchos asuntos públicos a la construcción y atención eficaz y completa de la comunidad. O se modifica esa temporalidad o se discute en serio la reelección de regidores. Por ejemplo, la planeación municipal es ahora de tan corto plazo que es inoperante. Ampliar la visión a más años resulta ejercicio inútil. Sin embargo, otra manera de ver esta materia es discutir la posibilidad de darle facultades al municipio para operar planes de largo plazo, más allá de los cambios políticos. Algo equivalente a una "política de Estado" en el orden municipal. La gestión eficiente implica incorporar nuevas formas de administración de los servicios públicos. La eficiencia se puede elevar, según lo demuestran las experiencias innovadoras municipales, *a muy altos índices de rendimiento con la aplicación de sistemas sencillos de administración que recuperan el saber de los gestores, orientan la acción administrativa hacia el logro y exigen una evaluación rigurosa por parte de los ciudadanos. Evidente, hace falta en gestores y políticos cambiar de una idea patrimonialista del gobierno a otra democrática y plural del poder gubernamental. Por ejemplo, los recursos propios de los municipios pueden crecer si se hace una gestión adecuada de los servicios municipales tales como el agua, los residuos sólidos y los demás. Nada más complicado para un cuerpo edilício, por ejemplo, que encontrar un servicio de agua endeudado, deficiente, imposibilitado de crecer, anticuado y en mal estado. Sólo quedan dos caminos: continuar con la ineficiencia y aguantar tres años o modernizar la gestión con la participación de los usuarios y la aplicación de innovaciones administrativas para mejorar la eficiencia. * Nota: Ver, por ejemplo, Cabrero, Enrique, "La nueva gestión municipal en México", CIDE, Miguel A. Porrúa. México 1995.
Con frecuencia se propone, asociada a la mejora de la gestión, la necesidad de capacitación. Sin duda es un elemento indispensable para adquirir nuevo conocimiento y nuevas técnicas aplicables. García del Castillo (1999) constata en un estudio reciente como “la parte administrativa del municipio la realizan funcionarios designados; las formas asumidas por la administración en sus procesos técnicos y decisivos no son las más idóneas. Las estructuras organizacionales de los municipios no responden a las funciones y procesos desarrollados; la toma de decisiones obedece a condiciones de poder que no necesariamente conducen a mejores resultados; de hecho la mayoría de los municipios presentan serias deficiencias en el manejo administrativo; la planeación no cumple una función clara y es un prerequisito formal; y se da una baja profesionalización de los cuadros administrativos municipales”*. * Nota: García del castillo, Rodolfo, op cit. p. 15
Sin embargo, las experiencias muestran lo inútil de una capacitación genérica, despegada de las circunstancias concretas de los gestores y ausente de propuestas concretas aplicables a las realidades municipales de pobreza y retraso. Más, si cada tres años es necesario volver a capacitar a ejércitos completos de empleados municipales. Capacitación si, articulada a la práctica de la gestión municipal para que resulte relevante a las actividades administrativas de funcionarios y responsables de las áreas operativas.
Ciudadanos y participación social. No hay discusión sobre lo municipal sin referirnos a la participación social. No obstante, es conveniente precisar los ámbitos de cambio real en esta área, pues en principio la ley ya exige la participación social en los municipios para decidir sobre diversos asuntos de interés público. El punto central es la capacidad de decisión de los ciudadanos. Hasta ahora pueden participar con su voz y sus propuestas, pero prácticamente no tienen ingerencia en la decisión. Más aun, en muchas ocasiones ni siquiera se les informa de porqué se tomo una u otra decisión y cuál fue el proceso seguido para analizar y valorar las propuestas de los ciudadanos. Una nueva relación entre ciudadanos y municipio pasa al menos por los siguientes temas y decisiones correspondientes: - Participación ciudadana en la planeación y decisiones municipales. Se trata de observar un procedimiento en el cual las propuestas ciudadanas contengan ciertos requisitos mínimos de interés colectivo y, de parte de la autoridad municipal, existan reglas claras y criterios específicos para examinar y decidir sobre las propuesta. Hoy se escucha, quizá porque la ley lo manda y se decide con base en la discreción de la autoridad.
- Registrar, clasificar, sistematizar e informar acerca de las propuestas de los ciudadanos que participan en "foros" y "consultas" en asuntos a decidir por el ayuntamiento. Así se podrá pedir y rendir cuentas de las decisiones tomadas sobre las mismas y su utilidad práctica. - Sistematizar la relación entre organizaciones ciudadanas, sociales y civiles, mediante el reconocimiento de la capacidad de grupos y organizaciones de ciudadanos según sus conocimientos y el dominio de cada materia para ser consultados y tomados en cuenta en decisiones municipales de la materia que dominan. Un registro municipal y estatal reglamentado puede ser una forma de avanzar en este asunto. - Formular el presupuesto municipal de ingresos y egresos con participación de los ciudadanos y de los vecinos, al menos en las partes que si decide el cabildo. No existe un estudio sistemático acerca de los costos de operación de las administraciones municipales, pero los estudios parciales indican una propensión de los gobiernos municipales a utilizar todo recurso no etiquetado por la federación o el estado, en crecer el aparato administrativo. En principio, lo que debiera crecer es la inversión pública para servicio de los ciudadanos y no tanto los gasto fijos de personal. La voz y el examen ciudadano puede contribuir a optimizar los gastos y cuidar mejor los ingresos.
- Inclusión en la legislación y el consecuente uso práctico de las figuras de democracia directa: plebiscito, referendum y acción popular. Estos mecanismos de consulta democrática en ocasiones se dificultan por el costo que suponen, sobretodo en una cultura de la no – participación. Por eso, el gobierno federal y el estatal debieran invertir en la infraestructura necesaria para darle viabilidad a estos sistemas, pues sus resultados ahorrarán muchos gastos inútiles.
- Discutir públicamente las concesiones de servicios públicos municipales, con participación de usuarios, técnicos e interesados. - Incluir en el trabajo de comisiones de cabildo a los ciudadanos capaces y estudiosos de los diferentes asuntos con los cuales tratan. En esta materia se ha dicho mucho y realizado poco. Por eso. A pesar de lo dicho y hasta de lo ya legislado, es aun un ámbito de cambio municipal. El cambio se dará en la medida en que autoridades y ciudadanos se "quiten el saco y se arremangen la camisa" para sentarse codo con codo para discutir y dialogar sobre los aspectos concretos de la localidad y lleguen a compromisos. El diálogo informado es una herramienta que puede resultar útil en este aspecto de la agenda de cambio municipal. El supuesto central es que el diálogo se puede efectuar si los dialogantes están informados de la materia. Los límites y las posibilidades de los interlocutores. Así, se evitará de entrada pedir objetivos imposibles o, por otra parte ofrecer explicaciones rudimentarias para no conceder peticiones o propuestas. El diálogo pide ofrecer la información suficiente y completa a los ciudadanos acerca de los límites que tiene el gobernante a fin de que modere y concrete sus propuestas, y pide a la autoridad practique la escucha activa de peticiones y proyectos a fin de entenderlos y comprenderlos, antes de desecharlos o calificarlos de inviables. La base de la herramienta es ciudadanos bien informados. Por eso no es aceptable, al menos como visión de futuro, que los funcionarios públicos recojan opiniones, propuestas y aun proyectos de los ciudadanos y luego, sólo ellos, sin mayor "rendición de cuentas" decidan, aunque decidan por la mayoría. Esta práctica deja a los ciudadanos como "segundos", simples comparsas.
Asociacionismo. La asociación de municipios es otro campo para la renovación de competencias. Hoy esta asociación es opcional en función de la autonomía declarada del municipio. Sin embargo, con esta idea de autonomía es imposible asegurar más de tres años un convenio o asociación entre ayuntamientos, con las consecuencias conocidas para las acciones estratégicas. Por ejemplo, si los ayuntamientos tuvieran competencias para la planeación urbana y para la asociación de largo plazo las dificultades, desaciertos y defectos casi insuperables ya, de la traza urbana de las zonas metropolitanas del país no existirían. Y si no se produce un cambio en esta materia muy pronto, estas zonas serán otros Distrito Federal inhabitables. De manera semejante podemos pensar en materia de servicios públicos tales como el agua, el tratamiento de los desechos sólidos y la seguridad, pues los límites municipales no contienen ninguna primacía de razón sobre los elementos problemáticos de dichos servicios. De particular gravedad son las competencias de los ayuntamientos en materia ambiental, cuya gestión no puede ser realizada de manera solitaria por cada ayuntamiento, pues el ambiente sobrepasa los límites territoriales de los municipios. La preservación de las especies vegetales y animales, la calidad del agua y del aire, la prevención de la contaminación y el manejo responsable de los desechos industriales no es materia sencilla y si lo es estratégica y de consecuencias aun imprevisibles. No se puede exagerar la importancia de la materia y tampoco la necesidad de una decisión responsable para facilitar la intervención de la comunidad, a través precisamente del aparato municipal, en estos asuntos. En esta materia la telaraña legal es impresionante; sólo comparable a lo irresponsable de la poca importancia municipal dada al tema
Agenda mínima de renovación.
En apretada síntesis y a manera de conclusión, aunque no necesariamente con exhaustividad, anotamos a continuación los aspectos asociados a la renovación del municipio, los que habrá de enfrentar en plazos corto y medio.
Cuadro: "Agenda mínima sintética de renovación municipal"
Cambios en:
Consiste en:
Para lograr:
Constituir:
Constitución Política del país
Definir con claridad y contundencia lo que es el municipio, y reconocerlo como gobierno pleno no sólo funcional y administrador.
Una nueva forma de entender y otorgar autonomía municipal
Municipio autónomo
Constitución Política del país Gobierno Federal
Resignificar el Régimen Federal, para privilegiar en la Constitución el servicio de la federación a los estados y municipios.
Una nueva forma de relaciones inter gubernamentales.
Municipio parte de la federación
Gobierno Federal
Resignificar el proceso de la descentralización a fin de intentar una verdadera transmisión de poder hacia los ordenes estatal y municipal
Una nueva forma de constituir el poder en el país. Y darle poder real al municipio para formular políticas
Municipio con poder
Gobierno Federal Gobierno Estatal
Nuevo esquema fiscal para financiar al municipio, con base en los requisitos exigidos por los servicios que otorga por ley.
Conseguir viabilidad financiera para los municipios
Municipio con recursos y rentable
Gobierno Federal Gobierno Estatal
Renovar la manera de escuchar las peticiones de los municipios.
Una mejor interlocución política entre todos los ordenes de gobierno y todos los poderes
Municipio con voz propia
Gobierno Federal Gobierno Estatal
Definir el papel del gobierno municipal en la federación.
Bases permanentes de relación del poder federal con el municipio
Municipio seguro
Constituciones federal y estatales Gobierno Federal Gobierno Estatal
Reelección en el orden municipal
Una forma ciudadana y democrática de “premiar o castigar” la clase de administración realizada por el ayuntamiento.
Municipio vigilado
Gobierno Estatal Gob. Municipal
Revisar las bases jurídicas de la asociación entre municipios
Asociaciones duraderas y no afectables por la alternancia política
Municipio asociado y colaborador
Gobierno Estatal Gob. Municipal
Repensar la conformación del cabildo
Para incrementar la representatividad de los regidores
Municipio representativo
Gobierno Estatal Gob. Municipal
Rediseñar el control de la hacieda municipal por parte de los congresos estales, ie mejorar la Ley de Hacienda Municipal
Una mayor autonomía de los muncipios en la formulación y control de los recursos
Municipio responsable de cuidar y generar los recursos.
Gobierno Estatal Gob. Municipal
Servicio civil o un Estatuto del servicio profesional municipal
Una mayor estabilidad de los funcionarios de la administración municipal.
Municipio sin cambios trienales de personal profesional
Gobierno Estatal Gob. Municipal
Formas de democracia directa en el municipio
Voz decisiva de los ciudadanos en asuntos de importancia para la comunidad.
Municipio valora la participación ciudadana
Gob. Municipal
Legalizar y reglamentar la obligación municipal de tomar ciertas decisiones junto con los ciudadanos organizados.
Verdadera participación social en el gobierno municipal.
Municipio satisfactor de las demandas ciudadanas en materia de servicios; nadie más lo hace.
Gob. Municipal
Planeación municipal asociada a evaluación de la gestión, sobretodo por los ciudadanos
Elevar la calidad de la planeación y del desempeño de la administración.
Municipios con resultados satisfactorios.
Gob. Municipal
Nuevas formas de administración de los servicios públicos
Evitar prácticas de “mala administración” y conseguir mayor eficiencia y eficacia de la gestión.
Municipio eficiente y mayor cobertura y calidad del gobierno
Gob. Municipal
Capacitación articulada a la práctica de la gestión municipal
Elevar los recursos del personal de la administración.
Municipio eficaz en lo interno
Gob. Municipal
“Diálogo informado” entre gobierno y ciudadanos organizados
Circulación amplia de los límites y potenciales del municipio y la comunidad.
Municipio promotor de la calidad de vida de los ciudadanos

La administración del catrastro.

1.- EL CATASTRO MUNICIPAL
1.1 Qué es el Catastro Municipal
1.2 Importancia del Catastro Municipal
2.- TIPOS DE CATASTRO
2.1 Catastro Urbano
2.2 Catastro Rural
3.- BASES JURÍDICAS DEL CATASTRO MUNICIPAL
3.1 Nivel Federal
3.2 Nivel Estatal
3.3 Nivel Municipal
4.- USOS DEL CATASTRO MUNICIPAL
4.1 Fiscal
4.2 Planeación Municipal
4.3 Desarrollo Comunitario
5.- ADMINISTRACIÓN DEL CATASTRO MUNICIPAL
5.1 Objetivos
5.2 Funciones
5.3 Coordinación con el Gobierno del Estado
6.- FORMAS DE ADMINISTRACIÓN DEL CATASTRO MUNICIPAL
6.1 Administración Directa
6.2 Coordinación Estado - Municipios
6.3 Oficina Regional Estatal
7.- BASES PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL CATASTRO MUNICIPAL
7.1 Detección de Necesidades
7.2 Coordinación Intermunicipal y con el Gobierno Estatal y Federal
7.3 Programa de Promoción
7.4 Financiamiento
8.- TERMINOLOGÍA DEL CATASTRO

La Administración del Catastro Municipal
1. EL CATASTRO MUNICIPAL
1.1 Qué es el Catastro Municipal
El catastro, en términos generales, es el censo analítico de la propiedad inmobiliaria, que tiene el propósito de ubicar, describir y registrar las características físicas de cada bien inmueble con el fin de detectar sus particularidades intrínsecas que lo definen tanto material como especialmente.
La administración pública del catastro, tiene por objeto detectar las características de los bienes inmuebles ubicados en el territorio del municipio, conocer quiénes son los propietarios de dichos bienes y registrar su situación jurídica-económica para fines tanto legales como impositivos.
1.2 Importancia del Catastro Municipal
Para el municipio, el catastro permite censar y conocer los bienes inmuebles asentados en su territorio, registrar los datos exactos relativos a sus características, determinar su valor y conocer la situación jurídica de los mismos respecto a sus propietarios, todo ello encaminado principalmente a la captación de recursos a través del cobro de diferentes impuestos a la propiedad inmobiliaria, como son el predial y el de traslación de dominio, entre otros, pero ello sólo los puede realizar si cuenta con un Catastro Municipal.
La elaboración de catastro comprende dos aspectos:
• El inventario de los inmuebles ubicados en el municipio y de sus propietarios, realizado a través de un estudio que implica su localización y registro.
• La determinación del valor de los inmuebles, con el fin de obtener el valor catastral que es la base para el cobro del impuesto predial.
2. TIPOS DE CATASTRO
La creciente complejidad de la vida municipal ha ido estableciendo, técnica y conceptualmente, una distinción de las actividades catastrales, reconociéndose dos tipos de catastro: el urbano y el rural.
2.1 Catastro Urbano
El catastro urbano tiene como propósito principal la ubicación y registro de bienes inmuebles de uso múltiple.
El catastro urbano es más complejo debido a que el uso de los predios y construcciones es más diverso, lo que permite que la propiedad inmobiliaria se destine a fines industriales, comerciales y sociales.
2.2 Catastro Rural
El catastro rural se orienta a la captación y sistematización de información sobre los predios rurales de los municipios, con dos propósitos:
• Detectar los usos productivos del suelo rural
• Ubicar a los propietarios de los predios rurales
En el catastro rural, lo importante es destacar la utilidad productiva del suelo en materia agropecuaria, razón por la cual las construcciones, aunque tomadas en cuenta, no tienen el mismo interés que los predios. Este tipo de catastro proporciona una serie de catálogos municipales de los predios rurales. En caso de que sean necesarias acciones de regularización, se hacen las revisiones y dictámenes correspondientes por las autoridades competentes, con base en los expedientes prediales proporcionados por el catastro rural.
3. BASES JURÍDICAS DEL CATASTRO MUNICIPAL
3.1 Nivel Federal
La Constitución Política General en su artículo 27, se ocupa de la propiedad de tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, así como de las modalidades que pueden imponerse a la propiedad privada por el interés público. El artículo 31 fracción IV, establece como obligación de los mexicanos el contribuir para los gastos públicos municipales. Especial atención merece el artículo 36 fracción I, que señala como otra obligación del ciudadano de la República, inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga.
El artículo 115 Constitucional, en su fracción IV, especifica que los municipios administran libremente su hacienda, pudiendo obtener contribuciones a través de impuestos tales como los aplicados a la propiedad inmobiliaria, a su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Por último, el artículo 121 fracción II de la Carta Magna dispone que los bienes muebles e inmuebles que regirán por la ley del lugar de su ubicación.
La Ley de Información Estadística y Geográfica, de competencia federal, establece las normas de funcionamiento de los servicios nacionales de información geográfica y estadística y coordina la participación en la materia de las instancias federal, estatal y municipal. La ley considera como parte de estos servicios todo tipo de censos realizados en el territorio nacional, donde se incluyen tanto el catastro urbano como el rural.
3.2 Nivel Estatal
De acuerdo con la Constitución Política General, es competencia de las legislaturas de los estados, legislar en materia de bienes muebles e inmuebles del territorio de la entidad. Así, la Constitución Política Local establece los elementos generales que regulan el comportamiento de la propiedad inmobiliaria, su registro y las competencias que les corresponden a los municipios.
La Ley de Hacienda Municipal, de carácter estatal, se refiere a las contribuciones que los municipios recibirán, entre las que se encuentran las provenientes de los impuestos a la propiedad inmueble y a sus modificaciones.
La Ley de Catastro estipula el objeto del mismo, su concepción general aplicable, las autoridades competentes, las operaciones que para su realización tendrán que efectuarse y las obligaciones de los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en el territorio del estado. Asimismo, esta ley suele hacer alusión a los mecanismos de colaboración entre estado y municipios para el cobro de los impuestos a la propiedad raíz.
Los convenios de colaboración administrativa municipal, celebrados entre estados y municipios, contienen los términos con base en los cuales se llevará a efecto el cobro del impuesto predial, así como las instancias que servirán de medio de administración de estos impuestos.
3.3 Nivel Municipal
El Bando de Policía y Buen Gobierno hace alusión expresa, como reglamento municipal, al catastro en el caso en que exista un área u oficina encargada de la ejecución de actividades censales.
La ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos Municipales, se refieren a los montos presupuestales que regirán en los municipios y la manera en que éstos se allegarán de recursos para financiar tales presupuestos; aquí mismo se hace referencia a las contribuciones por impuestos a la propiedad raíz.
El Reglamento Interior del Ayuntamiento, otorga facultades al área u oficina de catastro para realizar determinadas funciones de este tipo y para establecer las relaciones necesarias con la instancia estatal e inclusive federal, por ejemplo para prestar ayuda en la elaboración de los catastros rurales que en la actualidad está llevando a cabo la Secretaría de la Reforma Agraria y la Secretaría de Desarrollo Social. De igual modo, el Reglamento Interior establece la forma e instancia encargada del cobro de los impuestos prediales así como otros impuestos relacionados con la propiedad raíz.
4. UTILIDAD DEL CATASTRO MUNICIPAL
El catastro municipal como función de la administración pública municipal, se encarga de ejecutar los siguientes trabajos:
• Localización y levantamiento de predios
• Elaboración e integración de la cartografía catastral
• Aplicación de tablas de valores unitarios, formuladas por el Gobierno Estatal y los Municipios
• Valuación catastral
• Deslinde catastral
• Notificación
Dado que estas actividades son bastante complejas y requieren de una infraestructura moderna y técnica muy costosa, el catastro en municipios rurales se encamina a dos actividades básicas:
• Inscripción de la propiedad que los mismos propietarios o poseedores de bienes inmuebles manifiestan, con el propósito expreso de registrar a los causantes que pagarán el impuesto predial, de manera regular y equitativa.
• Cobro del impuesto predial, con base en las boletas prediales que para el caso se formulan, ya sea por el gobierno del estado o bien por los mismos municipios.
De conformidad con lo anterior, la utilidad del catastro municipal está enfocado a tres aspectos:
• Fiscal
• Planeación municipal
• Desarrollo comunitario
4.1 Fiscal
4.1.1. Hoy en día el catastro tiene una finalidad fiscal importante y fundamental, como proceso técnico para generar recursos financieros que apoyen distintos programas de desarrollo.
Sin embargo, la finalidad fiscal del catastro se ha ampliado enormemente, convirtiéndose en un instrumento de importancia para apoyar el logro de objetivos diversos contenidos en el plan de desarrollo municipal y en los programas a ejecutarse.
4.1.2. Como registro de la propiedad, evita posibles conflictos entre vecinos de la comunidad; además, es un apoyo técnico para planear las obras de desarrollo urbano, y en los casos de la instauración de los servicios públicos en las localidades del municipio.
4.1.3. Conociendo las características físicas de los predios y el uso actual de las tierras y construcciones, se dispone de elementos para la planeación del desarrollo socioeconómico de las diferentes regiones del municipio. Esta información sirve también de base para llevar a cabo el proceso de regularización de la tenencia de la tierra, mediante la posible expedición de los documentos legales correspondientes.
El catastro municipal se encarga del cobro del impuesto predial a través de la Tesorería Municipal. La determinación de los montos que deben ser cubiertos por los causantes se establece con base en la valuación de los predios y construcciones, aplicando en cada caso en forma unitaria las tablas de valores que expide el gobierno estatal para la obtención de los valores catastrales. Sin embargo, los valores catastrales también son de la competencia del gobierno estatal en el caso en que los municipios materialmente no puedan efectuarlos.
La ubicación de las características de los inmuebles del territorio municipal; la capacidad de pago de los contribuyentes por concepto del impuesto predial.
De esta manera, aunque los municipios rurales sólo orienten sus funciones catastrales al cobro del impuesto predial y a la obtención del padrón de contribuyentes, con base en las manifestaciones que los propietarios realicen, es de suma utilidad que cuenten con una oficina de catastro que paulatinamente vaya teniendo mayor número de funciones así como un impacto cada vez más importante en la vida municipal.
4.2 Planeación Municipal
La función de planeación que lleva a efecto la administración municipal tiene como propósito prever las necesidades futuras de la comunidad y en atención a ello, organizar la actividad pública. La planeación deberá atender prioridades esenciales, así como objetivos a corto y largo plazos.
Merece atención especial la planeación de los servicios públicos municipales, como en el caso del agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados, panteones, centrales de abastos, rastros, calles, parques, jardines. En todos estos servicios, la disposición y delimitación de los bienes inmuebles es condición necesaria para la correcta localización de cada uno de ellos, para que no se generen espacios de marginación y tengan el efecto deseado.
4.3 Desarrollo Comunitario
El catastro en los municipios rurales constituye un potencial para contribuir al desarrollo comunitario, básicamente:
• Atendiendo problemas de límites de propiedad en concurrencia o apoyo de las autoridades que tengan facultad para ello.
• Detectando y a su vez proponiendo diferentes formas de producción de la tierra, en colaboración o ayuda con los sectores productivos de la colectividad. Esta tarea puede ser efectuada dado que las autoridades municipales estarán en posibilidad de conocer su territorio sirviéndose de los datos proporcionados por el catastro.
• Prestando la asesoría y colaboración necesaria para la mejor ubicación de nuevas empresas o industrias familiares, agroindustrias rurales o zonas de producción.
5. ADMINISTRACIÓN DEL CATASTRO MUNICIPAL
El catastro municipal tiene en el gobierno del Estado y en el órgano estatal de catastro, un elemento relevante para obtener información valiosa sobre el territorio del municipio. La oficina del catastro en áreas rurales se orienta a actividades de administración catastral más que a labores de tipo técnico. La administración del catastro municipal se enfoca a la utilización de cierta información generada por el gobierno del estado.
5.1 Objetivos
El catastro municipal tiene los siguientes objetivos:
· Determinar y gestionar el cobro del impuesto predial
· Mantener actualizado los datos y registros catastrales
· Establecer y apoyar los acuerdos de coordinación en la materia con el gobierno del Estado.
· Apoyar las acciones de planeación municipal y de desarrollo de la comunidad.
5.2 Funciones
Dentro de las funciones principales del catastro municipal están las siguientes:
• Administración del impuesto predial
• Actualización de registros catastrales
• Apoyos a la comunidad y al gobierno del estado
5.2.1 Administración del Impuesto Predial
Una función importante de catastro es administrar los recursos provenientes del impuesto predial, que tiene como etapa decisiva la valuación catastral. Comúnmente en municipios rurales, la valuación de los bienes es efectuada por las autoridades estatales, donde se señala el valor del terreno y de las construcciones, de acuerdo a la zona en que se encuentra ubicado cada bien inmueble y a sus usos. Debe tenerse presente que en las zonas rurales el valor catastral depende de su potencial productivo, o sea de la capacidad de producción y de la cercanía que el bien inmueble tenga con respecto a los centros de consumo.
La administración del impuesto predial no se limita al cobro de las contribuciones respectivas, sino que comprende el registro de las propiedades así como de los propietarios, datos que son anotados en un documento llamado ficha catastral. Esta ficha es la clave de entrada al sistema de procedimiento de datos que forman los registros catastrales, mediante el cual se genera el avalúo catastral y se notifica al propietario el valor catastral y el impuesto predial asignados a su propiedad, documento que servirá como comprobante de que el predio está inscrito en el catastro. Este documento es modificado por cualquier cambio que sufran los datos catastrales.
Es importante hacer notar que los registros catastrales, tales como la ficha y la clave catastral, deben estar apegados a los lineamientos y normas técnicas que las autoridades catastrales estipulen, con el objeto de que toda la información generada tenga uniformidad y sea captada e interpretada con un mismo criterio.
5.2.2 Actualización de Registros Catastrales
Los predios siempre se encuentran en cambio constante. Se transfieren los derechos de propiedad o se modifican las características físicas, por lo que es necesario registrar todos estos cambios.
La actualización de los registros catastrales se apoya en las disposiciones legales y en las normas administrativas que sean establecidas por las autoridades catastrales estatales.
Por ley los propietarios tienen obligación de manifestar los cambios que sufra su propiedad, como traslación de dominio, nuevas construcciones, ampliaciones, demoliciones y destino del predio. Con la nueva información se actualizan los planos de manzana o de zona, se produce un nuevo avalúo y se cobra un nuevo impuesto. Cabe señalar en este punto la función que tienen los notarios públicos en los procesos de legalización y traslación de dominio de los bienes inmuebles, en virtud de que ésta autoridad federativa, para efecto de su trabajo requiere de constancias, certificaciones así como otros documentos que son expedidos por las autoridades municipales.
5.2.3 Recepción y Envío de Documentos
La oficina de catastro deberá contar con la información mínima siguiente:
• Un mapa cartográfico con la ubicación, extensión y colindancias de las diversas zonas del territorio del municipio, que puede ser elaborado y facilitado por el gobierno del estado.
• Un padrón de contribuyentes actualizado, que puede ser elaborado con los datos que el mismo municipio capte y con los que el gobierno del estado le proporcione.
• Un conjunto de planos manzaneros específicos de cada zona que pueden ser proporcionados por el gobierno del estado. En caso de no existir, el municipio y el gobierno estatal pueden coordinarse para su obtención.
Los catastros municipales reciben y emiten documentación, como es el caso, por ejemplo de las notificaciones de avalúo, pago de impuesto o requerimiento y modificaciones al padrón de causantes o contribuyentes. Asimismo, los catastros deben tener una sección para el archivo donde se concentran el conjunto de la información generada y recibida. Por lo general el archivo debe contener.
• Cartografía del territorio actualizada
• Planos manzaneros o por zonas productivas
• Tabla de valores unitarios expedida por el gobierno del estado actualizada
• Fichas y claves catastrales
• Avalúos
• Manifestaciones de propiedades y propietarios
• Padrón de contribuyentes actualizado
• Correspondencia
• Notificaciones
• Boletas prediales
5.2.4 Apoyos a la Comunidad y al Gobierno del Estado
El catastro municipal es el área encargada de prestar apoyos diversos para la planeación del desarrollo urbano municipal, para la planeación y prestación de los servicios públicos, así como para el correcto cumplimiento de los compromisos contraídos con el gobierno del estado de conformidad con los convenios que se hayan celebrado con éste.
5.3 Coordinación con el Gobierno del Estado
El catastro, como función del ámbito gubernamental, deberá ser planeado y organizado conjuntamente con el gobierno del Estado, sobre todo en municipios rurales que no cuenten con recursos financieros y materiales suficientes para realizar esta función.
La colaboración en materia catastral entre estado y municipios se formula y opera con base en la firma de convenios de coordinación (art. 115 fracc. IV Constitucional), donde se estipulan facultades y compromisos tanto para el orden estatal como para el municipal donde el gobierno del estado se compromete a proporcionar apoyo técnico, administrativo y legal, y los municipios por su parte a la ejecución de las funciones operativas como son el cobro y administración del impuesto predial, la actualización de registros catastrales y la recepción, envío y archivo de información. El catastro municipal cumple funciones operativas y de apoyo a las tareas tanto del gobierno estatal como de la propia comunidad.
Además, los catastros municipales contribuyen a la realización de la propiedad, estableciendo un programa de censo socioeconómico de los habitantes del inmueble.
6. FORMAS DE ADMINISTRACIÓN
DEL CATASTRO MUNICIPAL
El catastro municipal está compuesto generalmente por un área de recepción y envío de documentos, así como por un archivo de la información que se genera y la que se recibe. La administración del catastro puede ser básicamente de tres formas:
• Administración directa • Coordinación estado-municipio • Oficina regional estatal
6.1 Administración Directa
El catastro municipal puede ser administrado directamente a través de una oficina que frecuentemente depende de la Tesorería Municipal, a la cual se le encarga los siguientes documentos: elaboración de fichas catastrales, claves de identificación (atendiendo la normatividad estatal), padrón de causantes o contribuyentes y el plano cartográfico y manzanero. Por consiguiente a las autoridades catastrales estatales le corresponde la elaboración técnica.
6.2 Coordinación Estado-Municipios
El catastro municipal también puede administrarse con base en la formulación e instrumentación de un convenio de coordinación, a través del cual se origina una oficina de catastro operada por el municipio pero con financiamiento, apoyo técnico y jurídico por parte del gobierno del estado.
Desde luego que este convenio debe suscribirse entre el gobierno estatal y el ayuntamiento. Por medio de éste se transfieren algunas funciones al catastro municipal, haciendo depender sus recursos materiales y técnicos del gobierno del estado.
6.3 Oficina regional estatal
Habrá casos en los que material y técnicamente los municipios no puedan llevar a cabo el catastro en cuyo caso el gobierno del estado, a través de las autoridades catastrales competentes, establece oficinas regionales o municipales que se encargan de ejecutar el conjunto de las tareas que requiere esta actividad.
7. BASES PARA EL ESTABLECIMIENTO
DEL CATASTRO MUNICIPAL
Con el fin de contribuir a mejorar sus finanzas y administrar de manera más adecuada las contribuciones por concepto del impuesto predial y de los impuestos por modificaciones a la propiedad inmobiliaria, los municipios tienen la opción de establecer oficinas de catastro.
Para promover en los municipios el catastro se hace necesaria la formulación de un proyecto integral, que presenta las siguientes ventajas:
• Optimizar la toma de decisiones, racionalizando los recursos que para tal fin se canalizarán.
• Reducir los riesgos de la inversión haciendo que el catastro municipal realmente genere recursos.
• Prever el impacto real de las inversiones que se destinen al catastro, sobre todo en aspectos económicos y financieros.
• Aprovechar la infraestructura técnica, material y patrimonial de que el municipio disponga y que pueda ser tenida en cuenta para los fines del proyecto.
• Maximiza el potencial del catastro tanto como elemento de generación inmediata de recursos financieros, vía el cobro de impuestos a la propiedad inmobiliaria, como instrumento de apoyo para el desarrollo de la comunidad.
• Determina las consecuencias derivadas del establecimiento del catastro municipal, así como de la no operación del mismo.
7.1 Detección de necesidades
Los municipios que con el concurso del gobierno del estado hayan decidido establecer el catastro, como primer elemento del proyecto a realizar deberán detectar las necesidades que se tengan, en cuanto a los siguientes aspectos:
Técnicos.- En este punto debe tenerse cuidado en registrar las necesidades de información, como son:
• Cartográfica y planos de manzana
• Recolección, cálculo y procesamiento de los datos contenidos en las manifestaciones que presentan los propietarios de bienes inmuebles
• Estructura y mantenimiento del padrón de contribuyentes
• Elaboración de fichas catastrales
Asimismo, en este renglón deben observarse las necesidades en cuanto al archivo de la documentación, métodos de manejo de la misma, así como interpretación de datos catastrales para orientar al público usuario y contribuir al apoyo de los proyectos productivos de la comunidad.
Fiscales.- Aquí, es útil destacar con oportunidad y objetividad las necesidades fiscales en cuanto a la base y tasa del impuesto que se aplica, niveles de recaudación que se tienen, evasión fiscal y costos de la recaudación.
Jurídicos.- En este punto habrá que precisar las normas jurídicas aplicables en el municipio respecto al catastro, así como su posible modificación.
Administrativos.- En este punto tendría que observarse la mejor manera de organizar el catastro, las relaciones que se tendrían con el Gobierno del Estado, los recursos materiales y financieros que se requerirían y la forma de participación de la comunidad.
Políticos y socioeconómicos.- Habría que determinar los fines del catastro municipal, los grupos de interés que pudiesen estar vinculados con éste, la capacidad económica de la población y la naturaleza general del territorio, así como sus usos y configuración del suelo.
Una vez que se han detectado las necesidades para la implantación del catastro municipal, así como las características físicas del territorio, sus usos y los requerimientos financieros y materiales, se procede al planteamiento de las relaciones con otras autoridades, a fin de poner en marcha el proyecto.
7.2 Coordinación intermunicipal y con el Gobierno Estatal y Federal
Para que el proyecto de establecimiento del catastro municipal pueda tener éxito, se requiere la colaboración de las instancias municipal, estatal y federal.
La coordinación intermunicipal es importante, ya que puede presentarse la situación de que el catastro sea una necesidad en varios municipios pertenecientes a una misma región, con una problemática similar. Así, la estrecha participación de varios municipios en la detección de necesidades puede ser muy provechosa.
Por otro lado, la coordinación con el gobierno del estado es fundamental, tanto técnica como financieramente, pues el proyecto para el establecimiento del catastro tiene mayor viabilidad de ejecutarse y tener vinculación con las actividades de las autoridades catastrales estatales.
Además, la coordinación con el Gobierno Federal es relevante dado que éste puede contribuir al establecimiento de la función catastral, técnicamente a través del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y financiera por medio del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS).
7.3 Programa de promoción del catastro municipal
Habiendo detectado las necesidades que se tienen y una vez que se han establecido los mecanismos de coordinación intermunicipal, y con el gobierno estatal y federal, el proyecto puede implantarse con base en un programa de promoción, donde se detallen los elementos para llevarlo a cabo, como son:
• Organización y apertura, en caso de no existir, de la oficina municipal de catastro.
• Reorganización de la oficina de catastro, en caso de existir.
• Planteamiento de los objetivos y funciones de la oficina
• Definición y elaboración de los registros catastrales mínimos, como son el padrón de contribuyentes, las fichas catastrales, el plano cartográfico y la documentación administrativa.
• Recursos para mantener operando la oficina.
• Estimación de los recursos que la oficina obtendrá vía el cobro de los impuestos correspondientes.
• Apoyos que brindará a otras actividades del municipio.
7.4 Financiamiento
Un aspecto importante es el relativo al financiamiento del catastro municipal. Dentro de programa de promoción debe especificarse el origen de los recursos que servirán para financiar el proyecto, mismos que podrán ser de varios tipos:
• Recursos estatales • Recursos provenientes del acuerdo de coordinación
• Recursos federales • Préstamos de instituciones bancarias
Lo que debe tomarse en cuenta en todo caso es que el proyecto que se establezca debe asegurar su rentabilidad, o sea que lo que se obtenga con las contribuciones recaudadas vía impuestos, sea mayor que los costos en que se incurra para recaudar dichos ingresos. De otra manera, el catastro municipal no será un proyecto viable.
8. GLOSARIO
Actualización de valores unitarios. El procedimiento puesto en práctica por la autoridad de catastro para determinar los valores unitarios de terrenos y construcciones que se permitan formular los proyectos que serán propuestos a la H. Legislatura del Estado.
Clave catastral. La que identifica al predio en el catastro.
Conservación del catastro. Mantener al día la información de los registros catastrales.
Construcción. Las obras de cualquier tipo, destino o uso, inclusive los equipos e instalaciones adheridas permanentemente y que forman parte integrante de ella.
Construcción permanente. La que está adherida a un predio de manera fija, en condiciones tales que no pueda separarse del suelo sin deterioro de la propia construcción o de los demás inmuebles unidos a ella.
Construcción provisional. La que por su estructura sea fácilmente desmontable en cualquier momento. En los casos dudosos, la autoridad de catastro determinará si las construcciones son o no, provisionales.
Construcción ruinosa. La que por su estado de conservación o estabilidad representa un riesgo grave para su habilidad.
Formación del catastro. Integrar la información de los registros catastrales.
Fraccionamiento. La división de un terreno en lotes, siempre que para ello se establezcan una o más vías públicas.
Jardín. La superficie de terreno destinada al cultivo de plantas de ornato o áreas verdes.
Manzana. La superficie de terreno delimitada por vía pública.
Perímetro suburbanos. El límite de la zona suburbana, delimitado por la autoridad de catastro del Estado.
Perímetro urbano. El límite de la zona urbana, determinado por la autoridad de catastro del gobierno del estado.
Predio
a) El terreno, con o sin construcciones, cuyos linderos forman un perímetro.
b) El lote en que se divide un terreno con motivo de un fraccionamiento.
c) La fracción de un condominio legalmente construido.
Predio baldío. El urbano que no tenga construcciones permanente.
Predio construido. El que tenga construcciones permanente.
Predio rústico. El que está localizado en la zona rústica o rural.
Predio suburbano. El que está localizado en la zona suburbana.
Predio urbano. El que está localizado dentro del perímetro urbano o el fundo legal de las poblaciones.
Propiedad raíz. Los bienes inmuebles localizados en el territorio del estado o municipios.
Región. El área en que se divide la zona urbana de acuerdo a sus características geográficas o socioeconómicas.
Registro catastrales. Los documentos gráficos o escritos que constituyen el catastro y que identifican las características de los bienes inmuebles.
Revaluación. La revisión y determinación de los valores catastrales que le correspondan a cada predio, por alguna de las causas que se establezcan en la ley, sin variar los valores unitarios.
Ubicación. La localización del predio, de acuerdo a su nomenclatura y número oficial.
Vía pública. La superficie de terreno para uso común, destinada al tránsito, aun aquella que se encuentre invadida.
Valor catastral. El que determina la autoridad de catastro para terrenos y construcciones, conforme lo establecido en la ley y que sirve de base para la valuación definitiva de los predios.
Valuación. La determinación del valor catastral de los predios conforme al procedimiento establecido por la ley.
Zona. Extensión de terreno que forma una división administrativa.
Zona rústica. La que no está localizada dentro de las zonas urbanas o suburbanas.
Zona urbana. La que constituye una unidad física, que cuenta con los servicios públicos indispensables y que se localiza dentro del perímetro urbano o el fundo legal de las poblaciones, con potencialidad de convertirse en zona urbana.